Информация к публичным слушаниям
на 14 ноября 2017 года в 10 часов 00 минут
Введение
Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее- Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
- предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Статья 23 Закона закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:
- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.
Федеральный закон от 05.10.2015 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
В связи с вступлением в силу с 5 января 2016 года Федерального закона от 05.10.2015 № 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменился системный подход к пресечению актов и действий (бездействия) органов власти и местного самоуправления, органов и организаций, осуществляющих их функции, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, содержащих признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. Данный институт антимонопольного реагирования произвёл положительный резонанс в обществе.
С указанного момента принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.
Согласно пункту 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.
Согласно пункту 5 статьи 39.1, предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.
Согласно пункту 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.
В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (п. 8 статьи 39.1 Закона).
Хочется отметить, что предупреждение выдается субъекту, в случае выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства, признание же факта нарушения антимонопольного законодательства выносится решением антимонопольного органа после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Предупреждение не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности.
Таким образом, предупреждение не подлежит обязательному исполнению и направлено, в первую очередь, на повторную оценку лицом своих действий (бездействия). Признание факта нарушения антимонопольного законодательства выносится решением антимонопольного органа после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Форма предупреждения содержится в приложении 2 к приказу ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 "Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства" (далее – Порядок).
Согласно подпункту 1 пункта 2.2 Порядка, предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи. В тоже время в преамбуле формы предупреждения указано о выводах о наличии в действиях (бездействии) признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных, в частности, статьей 15 Закона о защите конкуренции.
Далее в соответствии с подпунктом 3 пункта 2.2 Порядка указан перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также срок их выполнения.
Динамика и структура выявленных нарушений в рамках рассмотрения дел по статье 15 Закона о защите конкуренции
Основными нарушениями со стороны органов власти являются выдача незаконных преференций и привилегий отдельным компаниям; издание нормативных актов, ограничивающих конкуренцию; введение необоснованных барьеров и запретов для бизнеса.
В последнее время участились отказы в выделении земельных участков, выдаче разрешительных документов, а это очень мешает бизнесу в работе. Власти необходимо создать условия для развития бизнеса. И одна из мер - это сокращение количества проверок хозяйствующих субъектов.
Анализ выявленных в 2016 г. нарушений показывает, что общее количество нарушений по статье 15 в рамках рассмотрения дел снизилось с 47 в 2015 г. до 14 в 2016, т.е. сократилось в 3 раза, что связано с применением практики устранения нарушений статьи 15 путем выдачи предупреждений, введенной четвертым антимонопольным пакетом.
Так, в 2016 году Чувашским УФАС России выдано 79 предупреждений об устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства органам власти ЧР и местного самоуправления. 75 предупреждений исполнено в установленный срок, 4 предупреждения не исполнены, в связи с чем возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства.
По итогам 9 месяцев 2017 года выдано 82 предупреждения на следующих товарных рынках:
- размещение нестационарных торговых объектов- 8;
- размещение рекламных конструкций- 11;
- право пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулируемых маршрутах-14;
- предоставление объектов коммунальной инфраструктуры;
- землепользование- 22;
- иное-8.
На сегодняшний день 57 из них исполнены, 12- находятся в исполнении, 13 – не исполнены, в связи с чем возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства.
На рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулируемых маршрутах в большинстве случаев нарушения выразились в не проведении конкурсов на городские и междугородние маршруты, в назначении временных перевозчиков без осуществления публичных процедур. Такими действиями органов власти, одним перевозчикам создаются преимущественные условия деятельности, а другим препятствования входа на рынок пассажирских перевозок и в конечном итоге ограничивается конкуренция на этом рынке.
Нарушения на рынке землепользования выразились в не обеспечении органами местного самоуправления равноправного доступа потребителей к ресурсам, ненадлежащем информировании, выразившемся в несвоевременной публикации о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков либо без указания сведений (право, на котором предоставляется земельный участок, его площадь, срок, на который предоставляется земельный участок), заключении договора на новый срок или дополнительных соглашений к договорам аренды за пределами срока действия договоров без проведения публичных процедур, предоставление земельного участка на условиях, не предусмотренных условиями аукциона.
Признаки нарушения на рынке по передаче объектов теплоснабжения, выявляемые антимонопольным органом, выражаются в нарушении способа определения торгов, а так же порядка предоставления имущества. Описанная ситуация имеется в ряде поселений и районов республики.
Примеры дел, возбужденных по признакам нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции
Пример 1.
В Чувашское УФАС России в ноябре 2015 года поступило заявление ИП В. на действия Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики о бездействии по размещению на официальном сайте объявления о предложении по заключению краткосрочного договора по маршруту № 334.
В ходе рассмотрения возбужденного дела установлено, что Министерство разместило объявление о заключении краткосрочного договора, в мае 2015 победителем конкурса на право заключения краткосрочного договора стал ИП Я. В мае 2015 с ИП Я. был заключен краткосрочный договор сроком не более чем на 6 месяцев до проведения конкурса. Действие договора истекло в ноябре 2015 г. Однако, ИП Я. продолжает осуществление пассажирских перевозок по указанному маршруту без законных правовых оснований в нарушение частей 3, 4 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации и пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике". Министерство не разместило на официальном сайте объявление о заключении нового краткосрочного договора в связи с истечением срока действия предыдущего договора. Конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по маршруту Министерством приостановлен приказом Министерства.
В январе 2016 года Управление выдало Министерству предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Признаки нарушения выразились в бездействии Министерства по проведению конкурса по маршруту.
Согласно предупреждению антимонопольного органа Министерство завершило конкурс, объявленный приказом Минтранса Чувашии.
Не согласившись с выданным предупреждением, ИП Я. обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики.
Однако, суд посчитал, что предупреждение антимонопольного органа не нарушает его права и законные интересы.
В связи с исполнением предупреждения, рассмотрение дела прекращено.
Пример 2.
В Чувашское УФАС России поступило обращение ООО «Газпром межрегионгаз Чебоксары» о передаче администрацией муниципального имущества в аренду без торгов. Из представленных документов следует, что в августе 2015 года между администрацией и ООО заключено 11 договоров передачи муниципального имущества в аренду (здания котельных, трубопроводы, теплосети). Бездействие администрации по проведению торгов содержит нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в связи с чем управлением было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.
В рамках рассмотрения дела органу местного самоуправления выдано предупреждение о необходимости прекращения указанных действий, путем проведения торгов на право пользования муниципальным имуществом (здания котельных, трубопроводы, теплосети).
Во исполнение предупреждения на официальном сайте http://torgi.gov.ru опубликовано сообщение о проведении конкурса на заключение концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения муниципального образования.
Рассмотрение дела прекращено.
Пример 3.
В Чувашское УФАС России поступило заявление ООО о признании действий ФКУ Упрдор «Волга» и УГИБДД МВД по Чувашской Республике по установлению дорожного знака незаконным.
В рамках рассмотрения дела в действиях Управления ГИБДД МВД по Чувашской Республике выявлены признаки нарушения пунктов 5, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в установлении для приобретателей (водителей грузового транспорта) товаров (нефтепродуктов) ограничений выбора хозяйствующих субъектов (ООО), которые предоставляют такие товары (пункт 5 части 1 статьи 15 Закона); в создании дискриминационных условий доступа на розничный рынок нефтепродуктов, поскольку ООО поставлено в неравные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, которым не установлены ограничения на въезд грузового авто-транспорта на территорию автозаправочной станции (пункт 8 части 1 статьи 15).
В связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства МВД по Чувашской Республике выдано предупреждение о прекращении действий, нарушающих антимонопольное законодательство путем организации дорожного движения, обеспечивающего доступ грузового транспорта на территорию МАЗС ООО.
Предупреждение исполнено в установленный срок, рассмотрение дела прекращено.
Примеры выданных предупреждений по признакам нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции
Пример 1.
По результатам рассмотрения обращений ИП Чувашское УФАС России выдало администрации предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Признаки нарушения выразились в действиях МАУ «Парк культуры и отдыха» по размещению нестационарного торгового объекта на заливе без торгов, без соблюдения требований действующего законодательства, которые стали возможными в результате передачи МАУ «Парк культуры и отдыха» в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка, согласно постановлению администрации.
Согласно предупреждению антимонопольного органа администрации необходимо отменить вышеуказанное постановление.
Предупреждение было исполнено в установленный срок, постановление администрации отменено, земельный участок выставлен на торги.
Пример 2.
Чувашское УФАС выдало администрации и предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Признаки нарушения выразились в незаконной передаче функций органов местного самоуправления ООО, в том числе по подготовке документов, связанных с погребением (отвод земли под захоронение, ведение архива захоронений, осуществление охраны и определение пропускного режима, контроля за деятельностью других хозяйствующих субъектов и граждан, выдача пропуска для доступа и захоронения на кладбище).
Администрация и ООО отчитались об исполнении предупреждений Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике.
ООО согласно предупреждению Чувашского УФАС России прекратило предоставлять места под захоронение, выдавать пропуска для доступа и захоронения на кладбище, а также передало ведение архива захоронений по акту приема-передачи администрации. Кроме того, общество больше не взимает плату за выдачу пропуска для доступа и захоронения на кладбище.
Администрация, в свою очередь, устранила действия, содержащие признаки нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в незаконной передаче функций органов местного самоуправления ООО.
Пример 3.
Управление выдало администрации предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Признаки нарушения выразились в указании в Положении о конкурсе, утвержденном Постановлением администрации требований, не регламентированных Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – несоответствующего порядка работы комиссии на втором этапе открытого конкурса, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, желающих принимать участие в торгах по осуществлению регулярных пассажирских перевозок.
Согласно предупреждению антимонопольного органа администрации необходимо внести изменения в указанное постановление.
Предупреждение исполнено.
Заключение
По мнению Чувашского УФАС России, предупреждения оказывают на потенциальных нарушителей антимонопольного законодательства "мягкое давление".
С одной стороны, неисполнение предупреждения, в отличие от неисполнения предписания антимонопольного органа, не влечет за собой жёсткой "карательной" реакции антимонопольной службы в виде административного наказания.
С другой стороны, исполнение предупреждения антимонопольного органа является реабилитирующим фактором для потенциальных правонарушителей, так как исполнившее предупреждение лицо не подлежит административной ответственности.
