I. Правоприменительная практика Чувашского УФАС России за 2019 г. в сфере контроля законодательства о контрактной системе (Федеральный закон от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ).
1. Работа по осуществлению проверочных мероприятий
Одним из направлений работы Чувашского УФАС России является осуществление плановых и внеплановых контрольных мероприятий. Проведение названных проверочных мероприятий осуществляется на основании положений Закона о контрактной системе.
В рамках контрольной деятельности Чувашским УФАС России за 2019 года осуществлено 86 контрольных мероприятий по соблюдению требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) субъектами контроля, из которых Управлением проведено 7 плановых проверок в отношении федеральных заказчиков и 79 внеплановых проверок в отношении федеральных, республиканских и муниципальных заказчиков. В ходе контрольных мероприятий проверено 362 закупки, осуществленных федеральными, республиканскими и муниципальным заказчиками. Нарушения выявлены в 93 закупках на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, что составляет 25,7% от количества проверенных закупок.
В соответствии с Постановлением Правительства от 27 октября 2015 г. № 1148 "О порядке ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решениях и выданных предписаниях" вся информация о проводимых Управлением плановых и внеплановых проверках, размещается на официальном сайте в ЕИС - zakupki.gov.ru. Основанием для проведения плановой проверки служит, в первую очередь, план проверок, размещенный на сайте www.zakupki.gov.ru. Он составляется на 6 месяцев. Также реестр плановых проверок размещается на сайте Чувашского УФАС России. Плановые проверки осуществляются Чувашским УФАС России только в отношении заказчиков, осуществляющих закупки для федеральных нужд.
При составлении плана проверок на 2019, а также 2020 год в соответствии с разъяснениями ФАС России учитывались категория риска, к которой относится тот или иной объект контроля. В частности, используются следующие критерии:
- «Доля жалоб признанных обоснованными или частично обоснованными»;
- «Доля неисполненных предписаний об устранении допущенных нарушений»;
- «Доля закупок, признанных недействительными и расторгнутых государственных контрактов, расторгнутых на основании вступившего в законную силу решению суда по иску контрольного органа в сфере закупок».
Порядок проведения ФАС России и ее территориальными органами плановых проверок в рамках Закона N 44-ФЗ на данный момент отсутствует.
Внеплановые проверки контрольный орган ФАС проводит в отношении как федеральных, так и республиканских и муниципальных заказчиков, и может инициировать по разным основаниям, предусмотренным ч. 15 ст. 99 Закона N 44-ФЗ.
Так, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 23.05.2019 № Пр-907 (пункт 3 Протокола заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 08.05.2019 № 2) Чувашским УФАС России ежемесячно осуществляются внеплановые проверки проводимых конкурентных процедур в рамках реализации национальных проектов. В 2019 году управлением осуществлены внеплановые проверки 25 закупок, размещенных в рамках реализации национальных проектов.
Важно отметить, что основанием для проведения внеплановой проверки в порядке ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ служит поступление информации о нарушении законодательства.
Обращения, направленные в адрес Чувашского УФАС России, могут послужить основанием для проведения внеплановой проверки (в том числе запроса необходимой информации) только в том случае, если будут содержать информацию о нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок со ссылками на конкретные действия лиц, поименованных в пп. б) п. 2) ч. 3 ст. 99 Закона № 44-ФЗ (заказчиков, уполномоченных органов и т.д.). То есть, только в том случае, если в обращении указано, что конкретный заказчик совершил нарушение законодательства при проведении определенной закупки, выразившиеся в определенных действиях (бездействии). Напротив, обращения, в которых указано, например, что заказчики Чувашской Республики допускают нарушения Закона № 44-ФЗ при закупке лекарственных препаратов не могут послужить основанием для проведения проверки, о чем дается соответствующий ответ автору.
Также в 2019 году в адрес Чувашского УФАС России поступали обращения контрольно-ревизионных управлений муниципального, республиканского и федерального уровня, содержащие информацию о результатах проведенных контрольных мероприятий в отношении заказчиков на предмет соблюдения ими требований Закона №44-ФЗ.
При этом, некоторые контрольно- надзорные органы направляют материалы плановых проверок в отношении заказчиков, содержащие признаки совершения административных правонарушений, по которым срок исковой давности на момент поступления материалов уже истек или до окончания срока привлечения лица к ответственности остается меньше месяца. Если учесть тот факт, что для проведения полноценной внеплановой проверки и оценки материалов на предмет нарушения законодательства, необходимо запрашивать дополнительные документы, уведомить надлежащим образом лицо, в отношении которого будет проведено административное расследование, установить субъектный состав правонарушения и т.д., то привлечь должностное лицо к ответственности не представляется возможным.
В отдельных случаях при наличии оснований управление рассматривало подобные обращения на предмет соответствия действий заказчиков и участников закупок требования ФЗ «О защите конкуренции», т.е. по признакам нарушения статьей 16 (по признакам сговора заказчика и победителя закупки) и 17 (соблюдение антимонопольных требований к торгам) указанного закона.
Также в адрес Управления поступают материалы, содержащие признаки нарушения требований законодательства о закупках при планировании закупок или в части ненадлежащего исполнения сторонами условий контракта. При этом, ч. 5 и ч. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ определены органы исполнительной власти, осуществляющие контроль в вышеуказанных сферах - это финансовые органы и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В связи с чем, такие обращения передаются для рассмотрения по существу в соответствующие структурные подразделения (финансовые управления районов и городских округов для заказчиков муниципального уровня, министерство Чувашской Республики и Управление федерального казначейства по Чувашской Республике), в результате чего затягиваются сроки для принятия мер реагирования.
У Чувашского УФАС России также отсутствуют законные основания для проведения внеплановой (документарной, камеральной, выездной) проверки в отношении заказчика в случае ошибочного размещения информации на официальном сайте в ЕИС. Так, нередко в ФАС обращаются заказчики с просьбой отменить ошибочно размещенную закупку у единственного поставщика. Необходимо отметить, что при отсутствии признаков нарушения, внеплановая проверка контролирующим органом проведена быть не может в силу ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, основания для выдачи предписания отменяющего такую ошибочно размещенную закупку отсутствуют.
В ходе контрольных мероприятий антимонопольный орган может проверить все действия заказчиков в процессе закупочной деятельности за определенный период или конкретной процедуры определения поставщика. При этом не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок в соответствии с качественным и квалификационным критериями (ч. 12 ст. 99 Закона N 44-ФЗ). При этом в 2019 году поступило несколько обращений о проверки правомерности оценки заказчиками заявок участников закупки по квалификационным критериям. Обращаем внимание, что такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок только в судебном порядке.
2. Работа Чувашского УФАС России по рассмотрению жалоб участников закупок.
Наряду с контрольной деятельностью, в рамках предоставленных полномочий Управление осуществляет рассмотрение жалоб участников закупок на действия (бездействие) заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений. Одновременно при рассмотрении жалоб, в соответствии с положением части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, Управлением проводятся внеплановые проверки закупок, на которые поступили жалобы. За 2019 года в Чувашское поступило 472 жалобы на нарушения Закона о контрактной системе, при этом 141 жалоба возвращена без рассмотрения.
Основными причинами возврата жалоб являлись:
- невыполнение участниками закупок обязательных требований статьи 105 Закона № 44-ФЗ, в том числе отсутствие в составе жалоб сведений, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, отсутствие ЭЦП при подаче жалобы в электронном виде;
- невыполнение участниками закупок требований частей 3, 4 статьи 105 Закона № 44-ФЗ - подача жалобы на положение документации о закупке после окончания установленного срока подачи заявок.
Кроме того, на основании части 15 статьи 105 Закона № 44-ФЗ
17 жалоб заявителями отозваны. При этом хотелось бы обратить внимание, что несмотря на отзыв жалобы заявителем, ФАС России, в порядке, предусмотренном законом 44-фз, вправе провести внеплановую проверку, если в жалобе было указано на нарушение законодательства, заслуживающее внимания.
По результатам рассмотрения 314 жалоб по существу, указывающих на нарушения заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений 147 жалобы (46,8%) признаны обоснованными и 167 (53,2%) – необоснованными. При этом количество закупок с нарушениями, выявленными в результате рассмотрения жалоб с одновременным проведением внеплановых проверок - 100.
Для устранения выявленных нарушений субъектам контроля выдано 140 предписаний, которые на конец отчетного периода исполнены.
Из анализа нарушений по составам, выявленных в ходе рассмотрения жалоб и проведения проверок, следует, что наибольшая доля нарушений приходится на ненадлежащее установление требований в документации о закупках в части установления некорректных требований к товарам, работам, услугам, что в конечном итоге приводит к ограничению количества участников закупок. Доля таких нарушений в общем количестве нарушений составило 40,3% - 92 нарушения.
Нарушения, связанные с порядком отбора участников закупок – 10% - 23 нарушения, с порядком заключения контрактов составили – 2% - 5 нарушений, с порядком размещения документации в ЕИС – 19,3%- 44 нарушения.
Таким образом, по - прежнему основной блок выявленных нарушений составляют нарушения, связанные с описанием объекта закупки.
2.1. Наиболее распространенными из них являются установление нечетких или слишком жестких требований к товару, нечеткое определение предмета закупки, которое не всегда позволяет составить правильное представление о потребительских характеристиках товара (услуг, работ). Недопустимо устанавливать требования к описанию участниками закупок в составе своих заявок, помимо конкретных показателей товаров, конкретные показатели технологических процессов изготовления указанных товаров, результатов испытаний, химического состава товаров. Указанные требования создают дополнительные барьеры для участия в закупке, а также влекут формальное отклонение заявок.
Зачастую само техническое задание составляет более 10 листов мелким шрифтом, причем различные характеристики одного и того же товара, используемого при выполнении работ и оказании услуг, могут встречаться в техническом задании, например, на странице 25, 42 и 56, что усложняет процесс подготовки заявки на участие в закупке. Порой заказчики, так формируют техническое задание, что сами в итоге не понимают какие требования к товару, работам, услугам они установили и на основании чего.
Заказчиком неправомерно устанавливаются требования к участникам закупки по указанию в заявке показателей, не относящихся к показателям самого товара, а к его физико-химическим свойствам и показателям сырьевого состава, а также к результатам испытаний с использованием различных методов, которые не могут быть известны участнику закупки,
В качестве примеров можно привести следующие:
1. "Грунтовка ГОСТ 25129-82 "Грунтовка ГФ-021. Условная вязкость при (20,0+/- 0,5) °С по вискозиметру ВЗ-4. Минимальное значения показателя - 45 с. Степень разбавления грунтовки растворителем Максимальное значения показателя -20%. Твердость пленки по маятниковому прибору М-3. Минимальное значения показателя - 0,35 у.е. Прочность пленки при ударе на приборе типа У-1. Минимальное значения показателя - 50 см".
2. "Краски водно-дисперсионные ГОСТ 28196-89. Условная вязкость по ВЗ-246 с диаметром сопла 4 мм при температуре (20+/-0,5) °С. Минимальное значения показателя - 30 с. Коэффициент отражения при геометрии угла 0-45° пленки. Минимальное значения показателя - 75%" и другие.
Установление дополнительных требований к товарам, не предусмотренных нормативными документами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и применяемых в национальной системе стандартизации.
В силу положения пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен использовать показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающуюся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.
Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии;
При этом, как правило, при установлении Заказчиками требований к указанию участниками закупки показателей, не предусмотренных техническими регламентами, национальными стандартами или Правилами, обоснование необходимости использования этих показателей в документации отсутствует и инструкции о возможности определения таких показателей из каких - либо источников, также отсутствует.
Что касается Формы обоснования, то законодателем данное не регламентируется, соответственно, она может определяться заказчиком самостоятельно в зависимости от тех характеристик, которые ему необходимо предусмотреть в документации о закупке.
Установленные Заказчиком требования в документации о соответствии значений показателей товара предлагаемых участниками закупки ГОСТам и документации о закупке, требования к показателям заданным в документации не должны противоречить нормативным значениям, установленным национальными стандартами.
В соответствии с положениями Закона о контрактной системе заказчик обязан установить в документации о закупке требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке и инструкцию по ее заполнению, а при проведении запроса котировок - установить в извещении о проведении запроса котировок форму заявки на участие в запросе котировок.
При этом положения пункта 4 части 1 статьи 50, пункта 2 части 1 статьи 64, пункта 3 части 6 статьи 83 Закона о контрактной системе устанавливают запрет на установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к участию в закупке.
В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
В случае установления заказчиком в документации, извещении о закупке требований об одновременном соответствии предлагаемых участниками закупки значений показателей товара соответствующих значениям, предусмотренным стандартом, так и значениям, указанным в документации, последние не должны противоречить требованиям Стандарта, а также не должны вводить участников закупки в заблуждение и позволять указать в заявке не противоречащие положениям Стандарта показатели и (или) их значения.
Вместе с тем, Заказчик устанавливая требования к показателям товаров должен сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и законодательством о стандартизации с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (в случае установления заказчиком в документации о закупке требования о соответствии таких показателей значениям, установленным НД).
При описании объекта не допускается применение терминологии не предусмотренной законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации.
Пункт 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе регламентирует использовать при составлении описания объекта закупки терминологию, касающуюся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.
Однако в ходе рассмотрения жалоб устанавливаются факты применения не стандартизированных терминов.
Так в описание объекта закупки медицинских изделий применялись такие характеристики как «Жесткие боковые ребра», «Превосходная эргономичность», что не определяется ГОСТом в качестве показателей. При закупке лакокрасочных материалов применялись характеристики «самовысыхающая», «самогрунтующаяся», «линолеум коммерческий» Подобные характеристики Заказчики берут с сайтов изготовителей, которые применяют их в рекламных целях.
Следует обратить внимание и на то, что зачастую при установлении соответствия закупаемого товара определенному ГОСТу Заказчику необходимо установить, является ли ГОСТ действующим. Данную информацию можно получить на сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта).
Во-вторых, заказчику следует обращать внимание на область распространения ГОСТа.
2.2. Другим распространенным нарушением является формирование сложной и двузначной инструкции по заполнению заявки, которая в последующем также может привести к отклонению заявок участников.
Недобросовестные заказчики зачастую используют инструкцию по заполнению заявки как инструмент привести к победе "своего" поставщика. Так, инструкции по заполнению заявок, как правило, содержат запутанные требования. Например, по результатам изучения инструкции заказчика установлено, что в описании товаров заказчиком используются многочисленные символы, предлоги, диапазонные значения. При этом, правила чтения символов изложены на трех страницах, одним сплошным текстом без выделения текста, абзацев, пунктов и других приемов, позволяющих выделить или акцентировать внимание на определенных предложениях, в отличии от другого текста документации об аукционе. В одном предложении заказчиком приводится толкование нескольких символов. Более того, разъяснение одного символа с различными сочетаниями находится в разных частях текста правил.
2.3. По прежнему встречаются на практике и случаи размещения технического задания аукционной документации в Единой информационной системе в нечитаемом виде;
Как мы знаем, информация в виде текста размещается на официальном сайте в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя ("гипертекстовый формат"), то есть в формате, обеспечивающем возможность их сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра ("документ в электронной форме").
В 2019 году управлением было выявлено, что при прочтении требований, установленных заказчиком к материалу «Домик-беседка», отображается только часть требований к качественным, техническим характеристикам вышеуказанного материала. При этом для ознакомления со всеми требованиями, установленными позицией 60 «Домик-беседка» Технического задания, требовалось совершение определенных действий, о которых потенциальные участники закупки могут не знать. Следовательно, вышеуказанное не позволяет потенциальным участникам закупки сформировать заявку на участие в электронном аукционе, соответствующую требованиям аукционной документации. Таким образом, содержание скрытого текста с требованиями к качественным, техническим характеристикам материалов нарушает статью 7 Закона о контрактной системе.
2.4. Вступившие в силу с 01 июля 2019 года изменения законодательства о закупках в сфере строительства, предусматривающие лишь согласие на выполнение работ при размещении проектно- сметной документации, выявили новые риски и нарушения при проведении аукционов на строительные работы.
Несмотря на изменения законодательства и сложившуюся практику в 2019 году Управление рассматривало жалобы о неразмещении ПСД на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок.
Противоположный случай - установление в нарушение п.3.1 ч.3 ст. 66 Закона о контрактной системе в документации об аукционе требования об указании конкретных показателей товара при условии размещенной в Единой информационной системе проектно-сметной документации на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства.
Также неоднократно заказчиками допускались нарушения по установлению требований ко 2 частям заявок в части установления требования о представлении в составе второй части заявки документов, подтверждающих наличие опыта. При этом в соответствии с Законом о контрактной системе указанные документы направляются непосредственно оператору электронной площадки.
В соответствии с частью 8.2 статьи 66 Закона о контрактной системе электронные документы (их копии), подтверждающие соответствие участника электронного аукциона дополнительным требованиям, установленным в соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 31 настоящего Федерального закона, не включаются участником такого аукциона в состав второй части заявки. Такие документы (их копии) направляются заказчику оператором электронной площадки с использованием программно-аппаратных средств такой площадки в соответствии с частью 19 статьи 68 настоящего Федерального закона одновременно со вторыми частями заявок на участие в таком аукционе из числа документов (их копий), размещенных в соответствии с частью 13 статьи 24.2 настоящего Федерального закона в реестре участников закупок, аккредитованных на электронной площадке.
Таким образом, Заказчик не уполномочен требовать представление в составе вторых частей заявок документы, предусмотренные частью 2 статьи 31 Закона о контрактной системе.
Довольно распространенное нарушение в 2019 году - установление заказчиками требования о предоставлении выписки из реестра членов СРО в области строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства по форме, утвержденной Приказом Ростехнадзора от 16.02.2017 № 58. При этом Приказом Ростехнадзора от 04.03.2019 № 86 приказ Ростехнадзора от 16.02.2017 № 58 признан утратившим силу и утверждена новая форма выписки из реестра членов саморегулируемой организации. Приказ Ростехнадзора от 04.03.2019 № 86 вступил в силу 20.04.2019.
Также встречались случаи неправомерного установления условия о сроке действия выписки из реестра членов саморегулируемой организации – «…должна быть выдана не ранее чем за один месяц до даты окончания срока подачи заявок…».
Одно из новых нарушений в 2019 году - отсутствия в проекте договора требований, установленных в Методике составления графика выполнения строительно-монтажных работ и графика оплаты выполненных работ по контракту (договору), предметом которого являются строительство, реконструкция объектов капитального строительства, работ, утвержденной приказом Минстроя России от 05.07.2018 № 336/пр.
Одна из проблем, с которой в истекшем году столкнулись подрядчики, содержание разработанная ПСД требование об использовании при производстве работ строительных материалов и оборудования определенного производителя или конкретной товарной марки оборудования или материалов, что в последствие лишает подрядчика возможности использовать иной товар и создает преференции определенному производителю или поставщику. Данные нормы противоречат как закону о контрактной системе, так и требования закона о защите конкуренции. Также наблюдаются факты передача органами местного самоуправления полномочий заказчика по проектированию социальных объектов хозяйствующим субъектам, что содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В этой связи хотелось бы обратить внимание государственных и муниципальных заказчиков на необходимость указания проектантам при формировании технического задания на проектирование объектов капитального строительства о недопустимости использования товарных знаков (знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, наименование места происхождения или наименование производителя) строительных материалов и оборудования, а при необходимости их указания в обязательном порядке включать в описание строительные материалы или оборудование слов «эквивалент», описав параметры эквивалентности. Эти требования уже включены Министерством экономического развития Чувашии в план системных мероприятий («дорожную карту») по содействию развитию конкуренции в Чувашской Республики на отдельных товарных рынках.
2.5. Отдельный блок нарушений связан с применением Постановления Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее – Постановление № 99).
Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 г. № 99 устанавливает следующие документы, предоставляемые участниками закупки в качестве подтверждения наличия опыта исполнения контрактов (договоров) на выполнение соответствующих работ:
- копия исполненного контракта (договора);
- копия акта (актов) выполненных работ, содержащего (содержащих) все обязательные реквизиты, установленные частью 2 статьи 9 Федерального закона "О бухгалтерском учете", и подтверждающего (подтверждающих) стоимость исполненного контракта (договора) (за исключением случая, если застройщик является лицом, осуществляющим строительство). Указанный документ (документы) должен быть подписан (подписаны) не ранее чем за 3 года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке;
- копия разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (за исключением случаев, при которых разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию не выдается в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации). Указанный документ (документы) должен быть подписан (подписаны) не ранее чем за 3 года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке
Здесь можно отметить следующие факты нарушения законодательства
- установление необоснованного требования о наличии опыта исполнения контракта в соответствии с Постановлением № 99 при начальной (максимальной) цене контракта менее 10 млн. рублей.
- не установление требования о наличии опыта исполнения контракта в соответствии с Постановлением № 99 при начальной (максимальной) цене контракта более 10 млн. рублей.
- необоснованный допуск участников, в виду приложения документа, не подтверждающего опыт аналогичных работ - Договоры субподряда, в соответствии с которыми лицо, выполняло в качестве субподрядчика отдельные виды строительных работ и не имеет опыта строительства самого объекта капитального строительства, следовательно, не имеет опыта исполнения контракта (договора), предусмотренного Постановлением № 99. Кроме того, в данном случае разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию выдается иному лицу.
- необоснованный отказ в допуске в виду не соответствия актов о приемке выполненных работ КС-2 и КС-3 стоимости работ по контракту.
В данном случае зачастую наблюдается формальный подход к оценке комиссией заказчика представленных документов. Однако, совокупность представленных документов может свидетельствовать о подтверждении участником документов.
(разница между ценой контракта и общей суммой актов о приемке выполненных работ по форме КС-2, справок о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3 может происходить вследствие экономии подрядчика. Кроме того в составе заявки имеются копии актов приемки законченного капитальным ремонтом многоквартирного дома, свидетельствующие о приемке работ по заключенному договору. Вышеуказанные акты подписаны Заказчиком (НО «Фонд капремонта), что подтверждает факт выполнения работ по капитальному ремонту.)
- Установление дополнительных требований в документации об Аукционе к участникам закупки в соответствии с Постановлением Правительства № 99 не соответствующих предмету закупки, так например установление дополнительных требований к выполнению работ по строительству некапитального строения, сооружения (строений, сооружений), благоустройству территории тогда как предметом закупки является выполнение работ по строительству или капитальному ремонту объекта капитального строительства.
Также встречаются случаи предоставления участниками заведомо недостоверных документов, проверка которых не осуществляется комиссией должным образом.
Так, в рамках рассмотрения дел управлением выявлялись факты предоставления участниками исполненных договоров на строительство объектов капитального строительства на сумму, превышающую стоимость работ по одному договору по свидетельству СРО подрядчика, также в рамках проверки не подтверждались факты оплаты по данным договорам.
2.6. Установление излишних требований к заявкам участников закупки, служит основания неправомерного отказа в признании участников соответствующими законодательству, документации о закупке и извещению.
Один из спорных вопросов, возникавших в 2019 году - требование о наличии у участников закупки лицензии на медицинскую деятельность в области «Дезинфектология».
Абзацем 13 статьи 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) устанавливается понятие санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а именно это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), а также их ликвидацию.
При этом подобные мероприятия могут выполняться в рамках как медицинской деятельности, так и мер, не относящихся к ней. В частности, это санитарная охрана территории, ограничительные мероприятия (карантин), производственный контроль, гигиеническое воспитание и обучение.
Из определений понятий «медицинская деятельность» и «санитарнопротивоэпидемические (профилактических) мероприятия» не следует, что указанные мероприятия могут проводиться только в рамках медицинской деятельности.
Комиссией Чувашского УФАС России в ходе рассмотрения дел выяснялось оказывались ли услуги по проведению дезинфекционных, дератизационных работ в рамках медицинской деятельности.
Если данные услуги, осуществлялись в рамках деятельности, предусмотренной кодом ОКПД2 81.29.11.000 «Услуги по дезинфекции, дезинсекции и дератизации», то данный вид деятельности не требует наличия лицензии, в то время как медицинская деятельность относится к группе 86 (Услуги в области здравоохранения).
2.7. Нарушения, связанные с процедурой определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
К данному виду нарушений можно отнести следующие процедурные нарушения, выявленные Комиссией Чувашского УФАС России:
- сокращение срока на подачу заявок на участие в закупках (часть 3 статьи 63, часть 1 статьи 74 Федерального закона № 44-ФЗ);
В силу статьи 191 Гражданского кодекса РФ, течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока (часть 1 статьи 194 Гражданского кодекса РФ). Отсчет этого срока ведется со дня, следующего за днем размещения извещения. Извещение о проведении электронного аукциона в подобной ситуации следует размещать так, чтобы период между днем размещения извещения и днем окончания срока подачи заявок составлял не менее семи календарных дней в соответствии с ч.2 ст. 63 Закона о контрактной системе или пятнадцати дней в соответствии с ч.3 ст. 63 Закона о контрактной системе
Также многими заказчиками не было учтено, что в 2019 году восстановлен «блокирующий» контроль в отношении заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения нужд субъектов РФ и для муниципальных нужд. Для осуществления контроля, предусмотренного ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, заказчикам и уполномоченным органам вновь необходимо давать время на подачу заявок участникам, внесения соответствующих изменений в закупку с учетом прохождения финансового контроля, т.е. с запасом во избежание неблагоприятных последствий.
Направление информации на размещение в ЕИС и ее непосредственное размещение в ней не являются тождественными понятиями. Сам факт направления на контроль извещения, документации, а также изменений к документации не свидетельствуют о том, что именно в эту дату такие документы были опубликованы в ЕИС.
- неправильное определение окончательного срока для дачи разъяснений положений документации
- неправильное определение даты проведения аукциона (закупки строительных работ) - установление в нарушение ч. 3 ст. 68 Закона о контрактной системе, даты проведения Аукциона на следующий день после рассмотрения первых частей заявок, тогда как в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, Аукцион, при включении в документацию об Аукционе проектной документации, проводится через четыре часа после окончания срока подачи заявок на участие в указанном электронном аукционе.
2.8. Нарушения при заключении контракта.
К данному виду нарушений относятся:
- установление размера штрафа начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком, не соответствующего требованиям Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2017 № 1042.
- не включение в аукционную документацию и проект контракта видов и объемов работ, которые подрядчик должен будет выполнить самостоятельно, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2017 № 570 «Об установлении видов и объемов работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственному и (или) муниципальному контрактам, и о внесении изменений в Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом»
- отсутствие в проекте контракта с СМП условий об освобождении от предоставления обеспечения исполнения контракта, в том числе с учетом положений статьи 37 настоящего Федерального закона
Так, в соответствии с частью 8.1 статьи 96 Закона о контрактной системе участник закупки, с которым заключается контракт по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30 настоящего Федерального закона, освобождается от предоставления обеспечения исполнения контракта, в том числе с учетом положений статьи 37 настоящего Федерального закона, в случае предоставления таким участником закупки информации, содержащейся в реестре контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающей исполнение таким участником (без учета правопреемства) в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в закупке трех контрактов, исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней). Такая информация представляется участником закупки до заключения контракта в случаях, установленных настоящим Федеральным законом для предоставления обеспечения исполнения контракта. При этом сумма цен таких контрактов должна составлять не менее начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.
- в проекте контракта отсутствуют требования о порядке и сроке осуществления заказчиком приемки товара
- неустановление в документации об Аукционе в нарушение ч.7 ст.30 Закона о контрактной системе положений предусмотренных Постановлением Правительства № 1466 «Об утверждении типовых условий контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций»..
3. Практика по выявлению административных правонарушений и привлечения к ответственности.
За 2019 год по фактам выявленных нарушений законодательства о контрактной системе назначены административные наказания 202 должностным лицам (248 постановлений), на общую сумму 3487 тыс. руб. За данный период лицами, привлеченными к административной ответственности уплачено штрафов за нарушения законодательства о контрактной системе в размере 2876,6 тыс. руб.
148 постановления о наложении штрафа вынесено в связи с нарушением порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (статьи 7.30 КоАП РФ), из них:
91 нарушение признано по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ в связи с утверждением документации с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
13 нарушения по части 2 статьи 7.30 КоАП РФ в связи с необоснованным отклонением или допуском заявок к участию в закупках;
38 нарушения допущено в связи с размещением информации и документов, подлежащих размещению, с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (части 1.1 - 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ);
1 постановлений о наложении штрафа вынесено в связи с нарушением порядка заключения, изменения контракта, а именно нарушение сроков заключения контракта (часть 3 статьи 7.30 КоАП РФ).
15 нарушений связано с необоснованным принятием решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 и 2 статьи 7.29 КоАП РФ).
36 постановлений о наложении штрафа вынесено в связи с нарушением порядка заключения, изменения контракта (статьи 7.32 КоАП РФ).
Кроме того, с 06.08.2017 вступила в действие статья 7.32.5 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Чувашским УФАС России за 2019 год по части 1 статьи 7.32.5 КоАП РФ привлечено к административной ответственности 27 должностных лиц.
4. Работа по ведению реестра недобросовестных поставщиков
Также в рамках контроля в сфере госзакупок Чувашское УФАС России осуществляет ведение Реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - РНП. В соответствии со статьей 104 Закона о контрактной системе и пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" (далее - Постановление) Управление принимает решения по включению или об отказе включения в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Включение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является специальной мерой ответственности за недобросовестной поведение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
В Реестре недобросовестных поставщиков содержатся сведения о наименовании юридического или ФИО физического лица, признанного недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), его местонахождение, о проведенных торгах, запросах котировок, о дате заключения и расторжения контракта (в случае наличия такового), о дате внесения сведений об указанном лице.
Сведения, содержащиеся в реестре, доступны для ознакомления на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации об осуществлении закупок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд www.zakupki.gov.ru.
Основания для включения сведений о поставщике (подрядчике, исполнителе) в РНП:
уклонение участника закупки от заключения контракта;
расторжение контракта по решению суда;
односторонний отказ Заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением подрядчиком условий контракта.
Федеральным законом от 31.12.2017 года № 504-ФЗ установлено, что в случае, если победитель определения поставщика (подрядчика, исполнителя) признан уклонившимся от заключения контракта, заказчик в течение 3 рабочих дней с даты признания победителя уклонившимся от заключения контракта направляет в контрольный орган в сфере закупок информацию, предусмотренную законом, а также документы, свидетельствующие об уклонении победителя от заключения контракта. Таким образом, направления сведений для включения участника в РНП является ОБЯЗАННОСТЬЮ заказчика вне зависимости от того, заключен или нет контракт со вторым участником.
Напоминаем, что ответственность за ненаправление или несвоевременное направление в контрольный орган информации, подлежащей включению в РНП предусмотрена ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ и влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей.
Согласно требованиям части 9 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 года № 1062, информация и документы, предусмотренные пунктами 6 - 8 настоящих Правил, направляются заказчиком в уполномоченный орган на бумажном носителе с сопроводительным письмом за подписью уполномоченного должностного лица заказчика либо в электронной форме (в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок), имея в виду, что эта информация должна быть подписана указанным должностным лицом с использованием электронной подписи. Сопроводительное письмо должно содержать перечень прилагаемых документов.
У многих заказчиков отсутствует возможность подписания документов, направленных посредствам электронной почты, электронной подписью. При этом, направление сведений почтовым отправлением не будет являться нарушением установленного законом трехдневного срока ввиду следующего.
В соответствии со статьей 194 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что, если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока. Письменные заявления и извещения, сданные в организацию связи до двадцати четырех часов последнего дня срока, считаются сделанными в срок.
Таким образом, трехдневные сроки для направления сведений в РНП исчисляются с момента подачи обращения заказчика в организацию почтовой связи вне зависимости от того, когда такое письмо будет получено контролирующим органом.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. №63-ФЗ "Об электронной подписи" информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.
Из вышеизложенного следует, что обращения, не подписанные электронной цифровой подписью, не соответствуют требованиям Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 года № 1062 и статьи 104 Закона № 44-ФЗ. Такие обращения, поступающие в адрес Чувашского УФАС России, оставлены без рассмотрения.
В 2019 году по результатам рассмотрения 153 обращений заказчиков о включении в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - РНП) лиц, уклонившихся от подписания контракта, а также, лиц, с которыми расторгнуты в одностороннем порядке контракты, в связи с нарушением существенных условий, принято решений о включении в РНП 62 лиц и их учредителей, из них по факту расторжения контракта в одностороннем порядке 29 лиц, 28 по причине уклонения участника от заключения контракта. 27 обращений были возращены заказчикам, по 91 обращениям отказано во включении в РНП.
На конец 2019г. в РНП, содержатся сведения о 98 лицах, включенных Управлением в реестр на основании обращений Заказчиков, осуществляющих свою деятельность на территории Чувашской Республики.
Исходя из статистики поступающих в контролирующий орган обращений, заказчики все чаще стали пользоваться таким инструментом, предусмотренным законодательством о закупках, как расторжение контракта в одностороннем порядке в порядке ст. 95 Закона № 44-ФЗ, минуя судебную инстанцию. При этом, необходимо отметить, что расторгая контракт в одностороннем порядке заказчик должен доказать недобросовестное поведение участника соответствующими документами. Поскольку нередки случаи, когда решение заказчика об одностороннем расторжении контракта не обоснованное соответствующими документами (заключение экспертизы, надлежащим образом оформленные акты об отказе от приемке товара, работы, услуги ненадлежащего качества и т.д.) отменяется впоследствии подрядчиком (поставщиком, исполнителем) в суде, что влечет наложение на заказчика дополнительных расходов в виде штрафных санкций, судебных издержек и обязанности оплатить поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу.
Основаниями для включения в РНП по факту одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта является:
1) ненадлежащее качество поставленного товара, выполненных работ, оказанных услуг, что должно быть подтверждено соответствующими документами (экспертиза, заключение стройконтроля и т.п.),
2) существенное нарушение срока поставки, выполнения работ, оказание услуг,
3) изменение поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в одностороннем порядке условий исполнения контракта.
Примеры обстоятельств, послуживших основанием для принятия комиссией Чувашского УФАС России решения о невключении сведений о поставщике (подрядчике, исполнителе) в РНП при одностороннем расторжении контракта:
- в решении об одностороннем отказе от исполнения контракта не было указано причин, послуживших основанием для принятия такого решения заказчиком (или указанные в таком решении причины не соответствовали фактическим обстоятельствам);
- принятие заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта при том, что все работы по контракту фактически были выполнены;
- Заказчик не предоставил поставщику (подрядчику, исполнителю) предусмотренный Законом о контрактной системе десятидневный срок для устранения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) нарушений, послуживших причиной принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (заказчик сообщил, что ограничил доступ на объект сразу после принятия решения);
- Заказчик принял решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в связи с нарушениями условий контракта подрядчиком, при этом ненадлежащее исполнение контракта подрядчиком было вызвано действиями третьих лиц либо самого заказчика (возникновения по вине заказчика обстоятельств, препятствующих качественно исполнить контракт, что должно быть подтверждено соответствующими документами, заказчиком не исполнены встречные обязательства),
- изменения заказчиком требований при исполнении контракта,
- если качество исполнения подтверждено заключением экспертизы.
В целях защиты своих прав и интересов заказчикам и поставщикам (подрядчикам, исполнителям) следует своевременно и надлежащим образом выполнять свои обязательства, определенные заключенным контрактом; вести официальную переписку, обеспечивая надлежащее направление писем другой стороне; фиксировать нарушения, которые может допустить сторона по контракту, с привлечением третьих лиц.
Заказчикам при формировании закупочной документации следует внимательно отнестись к однозначному описанию своей потребности в проекте контракта, а также к описанию порядка взаимодействия сторон (включая порядок и сроки направления исходной документации, уведомлений и т. д.). Четко прописанные в контракте обязательства подрядчика и заказчика, порядок взаимодействия сторон, а также основания для расторжения контракта по инициативе каждой из сторон в значительной степени снижают риски возникновения сложностей при исполнении государственного контракта. Указанные обстоятельства являются важными составляющими для принятия Комиссией Чувашского УФАС России объективного решения о включении/невключении подрядчика в РНП.
Также необходимо обратить особое внимание, что возможность расторжения контракта в одностороннем порядке предусмотрена законодательством как для заказчика, так и для участника. Нередко встречаются случаи расторжения контракта заказчиками после принятия решения о расторжении указанного контракта в одностороннем порядке поставщиком.
Реестр является механизмом, исключающим из системы закупок недобросовестных конкурентов тех компаний, которые готовы и могут поставлять товар качественно и своевременно, он обеспечивает «очищение» системы госзаказа от недобросовестной конкуренции.
В этой связи Чувашское УФАС России обращает внимание на выявляемые факты заключения заказчиками контрактов с хозяйствующими субъектами, включенными в реестр недобросовестных поставщиков в период между рассмотрением вторых частей заявок и заключением контрактов. Законом о контрактной системе не предусмотрена безусловная обязанность Заказчика проверять отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков после рассмотрения вторых частей заявок, однако заключение контракта с организацией, включенной в РНП заведомо ставит под сомнение своевременное и качественное исполнение контракта указанным поставщиком
5. Заключение контракта с единственным поставщиком
Порядок согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) регулируется Порядком согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и Порядком согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденными Приказом Минэкономразвития России от 31.03.2015 № 189. В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 8 названного Порядка по результатам рассмотрения обращения комиссия контрольного органа принимает решение о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или об отказе в согласовании заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), если по результатам рассмотрения представленного обращения или прилагаемых к нему документов выявлены нарушения названного законодательства, которые повлияли на результат определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
В 2019 году было рассмотрено одно подобное обращение, по результатам рассмотрения которого принято решение о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком.
Чувашским УФАС России в 2019 году были рассмотрены ряд Постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, вынесенные органами прокуратуры районов Чувашкой Республики по частям 1 и 2 статьи 7.29 КоАП РФ. Суть нарушений, вменяемых должностным лицам заказчиков заключалась в закупке одноименных товаров, работ, услуг, посредством заключения ряда договоров с одной организацией в одном квартале. При этом, каждый договор не превышал 100 000 рублей и заключен с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона №44-ФЗ, однако общая сумма заключенных договоров превышала предельный размер. По результатам рассмотрения вышеуказанных материалов, Чувашским УФАС России вынесены Постановления о привлечении к административной ответственности заказчиков в связи с искусственным дроблением закупок и ухода от конкурентных процедур. Указанные постановления были оспорено в судебном порядке и позиция управления была поддержана Верховным судом Чувашской Республики.
